Réflexions sur la "bonne gouvernance" en Afrique |
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Wamu Oyatambwe |
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Chers compatriotes,
Voici, pour ceux qui s'y intéressent, le texte d'un article que j'ai publié récemment dans la revue Demain Le Monde, le mensuel du CNCD (Belgique), n°47, octobre 2000.
IMPLICATIONS ET AMBIGUITES DE LA "BONNE GOUVERNANCE" EN AFRIQUE
Depuis la fin de la guerre froide, le continent africain, qui était jusque-là un champ privilégié d’affrontements entre les puissances des deux blocs antagonistes, est devenu un champ d’expérimentation de nouvelles théories libérales visant à consolider ou à perpétuer l’implacable logique de la recherche ou de l’extension des marchés. Car, aux intérêts politiques et géostratégiques de la guerre froide, ont succédé des intérêts plus économiques (ou la dictature du marché), que les institutions financières internationales se chargent d’accroître ou de perpétuer.
UNE DOCTRINE EN EXPERIMENTATION:
Parmi ces nouvelles théories en expérimentation, l y a celle dite de la « good governance » (rendue de façon approximative en français par « bonne gouvernance »), érigé en exigence et critère d’aide par la Banque Mondiale (BM) et le Fonds monétaire International (FMI), suivis et appuyés en cela par des nombreux autres bailleurs de fonds occidentaux.
En effet, face aux clameurs qui s’élevaient de partout pour dénoncer la rigueur assassine des programmes d’ajustement structurels menés surtout dans les années 80 sous la houlette du FMI, et devant l’échec des processus de démocratisation entamés au seuil des années 90, la BM a lancé ce nouveau credo à l’aune duquel les « bailleurs des fonds » entendent juger désormais les performances des Etats bénéficiaires de leur assistance. La « bonne gouvernance » peut être entendue comme « la gestion des affaires publiques par la génération d’un régime (ensemble de règles) accepté comme légitime visant à promouvoir et améliorer les valeurs sociales auxquelles aspirent individus et groupes » .
Historiquement, le concept de gouvernance a été formulé explicitement en 1989 dans un rapport de la BM intitulé « De la crise à une croissance durable » (dit aussi ‘rapport Berg’, du nom de son auteur). Ce dernier partait du constat qu’un environnement favorable au marché, que visaient les programmes d’ajustement structurel, n’était pas une condition suffisante du développement. Ainsi ce rapport prenait-il en compte les dimensions politiques et culturelles du déclin de l’Afrique, en dénonçant dans la foulée le mauvais fonctionnement des administrations, la corruption, le laxisme dans la gestion des affaires publiques. Il pointait aussi du doigt un certain type de régimes clientélistes et illégitimes qui inhibaient le développement et qui, à ce titre ressortaient du domaine d’intervention de la BM.
Lorsque furent lancés, dans les années 90, les processus de démocratisation et les conditionalités politiques des aides au développement, les bailleurs des fonds s’alignèrent sur les espoirs suscités par cette nouvelle vague démocratique; ainsi, du coup, les exigences d’une bonne gouvernance vinrent se confondre avec celles de la démocratisation des régimes africains. Ainsi la BM non seulement discutait de la gouvernance en termes de réformes du secteur public, de responsabilité politique, de légitimité du régime et d’institutionnalisation du pouvoir par opposition à son usage personnel, mais mettait aussi l’accent sur l’importance du pluralisme politique notamment sous ses exigences de la participation et de la décentralisation .
Mais progressivement, bonne gouvernance et démocratie vont être dissociés, même s’ils continuent de se chevaucher. En effet, la démocratie a pour éléments constitutifs le pluralisme, la concurrence, les élections libres au suffrage universel, le constitutionnalisme, etc. La gouvernance, elle, n’a pas besoin d’impliquer un mode démocratique de choix ou une forme spécifique de responsabilité publique comme les élections concurrentielles ; elle est moins associée avec les droits des minorités, et elle n’exige pas la participation directe du gouverné d’une manière significative aussi longtemps que le régime (ensemble de règles) est largement connu et respecté.
C’est pourtant dans cette confusion conceptuelle que les « donateurs » occidentaux vont inscrire l’exigence d’une « bonne gouvernance » dans leurs relations avec l’Afrique.
DES EXIGENCES D’UNE «BONNE GOUVERNANCE» en AFRIQUE
A l’aube de la décennie 90, les bailleurs de fonds occidentaux semblaient confrontés à un vicieux dilemme : d’une part, comment redonner une nouvelle vigueur aux programmes d’ajustement structurel décriés et contestés par les populations des pays « bénéficiaires » ; et d’autre part, la guerre froide ayant pris fin, sous quel prétexte soutenir des régimes politiques mis en place avec la bénédiction occidentale, et dont la majorité avait sombré dans des dérives dictatoriales qui inhibaient tout développement. L’entrée de nombreux pays dans des processus de démocratisation offrait donc une issue salutaire à ces donateurs, qui pouvaient ainsi justifier leurs interventions tant auprès des populations du Sud que vis-à-vis des opinions publiques du Nord.
C’est ainsi que les pays donateurs ne vont plus se contenter de réguler les forces du marché, mais veilleront également au bien-être des citoyens dans les pays bénéficiaires des aides. D’où l’apparition des exigences politiques dans le discours officiel des bailleurs des fonds : l’aide sera octroyée au prorata des progrès accomplis en faveur de la démocratisation et du respect des droits de l’homme. Au sommet de La Baule en 1990, le président François Mitterand donne le ton : l’aide française sera liée aux progrès démocratiques observés dans les pays bénéficiaires. En juin 1990, la Grande-Bretagne et l’USAID introduisent aussi une conditionnalité démocratique dans leurs programmes d’aide, en exigeant une réflexion et un audit internes sur les résultats réels et l’efficacité des flux financiers à destination du continent africain. En novembre 1991, la Communauté Européenne annonce la liaison de ses déboursements à une conditionnalité démocratique : respect des droits de l’homme, lutte contre la corruption, liberté de la presse, diminution des dépenses militaires, etc, en vue d’une plus grande efficacité des réformes économiques. Ce fut là conditionnalité démocratique des aides publiques au développement.
Beaucoup de dirigeants africains prirent ces nouvelles exigences au sérieux et s’inscrivirent spontanément voire hâtivement dans les schémas ainsi prescrits. Les plus sincères lancèrent des transitions démocratiques libres et effectives qui en balayèrent quelques-uns (Bénin, Congo-Brazzaville, Niger, Mali, Burundi, Centrafrique, …). D’autres, plus rusés ou plus malveillants, se limitèrent à des ébauches de transitions démocratiques sous haute surveillance pour conserver le pouvoir (Zaïre, Togo, Cameroun, Burkina Faso, Gabon, Tchad, …).
Mais, appliquée à géométrie variable et de manière plutôt laxiste, cette conditionnalité n’a pas induit les effets attendus en Afrique ; au contraire, les effets pervers vont l’emporter sur les maigres résultats obtenus. Car, non seulement l’enveloppe n’a pas augmenté d’un iota, mais en plus régimes démocratiques et dictatoriaux reçurent le même traitement, les critères d’octroi des aides s’avérant autres que la libéralisation des systèmes politiques. En effet, les agences d’aide appliqueront chacune son mode de conditionnalité, lié à sa propre conception de l’Etat et de la démocratie, à sa culture politique, et surtout aux intérêts économiques ou stratégiques à promouvoir ou à préserver dans tel ou tel autre pays. Ainsi par exemple, suite au massacre des étudiants de Lubumbashi et au blocage du processus de démocratisation au Zaïre, le Canada et la Belgique adoptèrent des mesures restrictives à l’encontre du régime de Mobutu, tandis que la France lui est restée plutôt favorable.
Les conséquences politiques de ces injonctions contradictoires furent immédiates : les « démocrates » se sont sentis floués, et les vieux réflexes reprirent aussitôt le dessus : blocages des processus démocratiques et recrudescence de l’autoritarisme par ici (Zaïre, Togo, Tchad, Cameroun, …) ; coups d’état par là (Nigeria, Burundi, Niger, Sierra Leone, etc) ; sans oublier les guerres de pouvoir à soubassement ethnique (Rwanda, Burundi, Congo-Brazzaville).
Bref, les processus de démocratisation, et des conditionnalités politiques mal appliquées, ont rapidement été dépassés par les faits. En plus, la théorie démocratique, dans sa version consistant à établir une corrélation entre démocratie et développement, s’avérait démentie par les faits : il y a bien des pays au monde qui, sans être démocratiques, ont amorcé le développement économique et affichent des chiffres de croissance en augmentation constante. Pourquoi ne pas s’en inspirer en Afrique ? Aussi la BM s’empressa-t-elle de relancer, avec le soutien de la politique extérieure américaine, son précepte de la « good governance » en lieu et place des hasardeuses conditionnalités politiques. Et les pays occidentaux, dont les chantres de la conditionnalité démocratique, ont fini par s’aligner sur cette nouvelle doctrine née des bureaux américains de la BM et du FMI ; déjà le sommet des chefs d’Etat de France et d’Afrique, tenu en 1995 à Ouagadougou, se proclama solennellement « Sommet de la bonne gouvernance ».
Par ce nouveau précepte, les agences financières internationales vont s’accommoder de tout régime qui assure la performance de l’administration publique, la sécurité, la croissance économique et la stabilité politique, fut-ce en dehors de toute légitimité populaire ou démocratique. Ainsi, parmi les régimes réputés de bonne gouvernance et qui sont devenus des coqueluches des bailleurs des fonds occidentaux, celui de l’Ouganda compte parmi les plus corrompus du continent, alors que ceux du Burkina Faso et du Rwanda sont régulièrement accusés de violer les droits de l’homme. Au demeurant, les seuls critères qui entrent en ligne de compte pour juger un régime en termes de gouvernance sont : la stabilité politique (fut-elle de type dictatorial), la rentabilité des investissements, et le remboursement des dettes extérieures, même moyennant une forte paupérisation de la population .
CONCLUSION:
Cet article a eu pour but d’examiner la manière dont certains diktats des bailleurs des fonds induisent la confusion dans les politiques nationales des pays dépendants ; en particulier lorsque ces diktats sont eux-mêmes chargés d’ambiguïtés et d’hypocrisie qui en compromettent toute application rigoureuse. Les conditionnalités démocratiques ont été édictées et proclamées, mais leur application a laissé à désirer. Au lieu de les approfondir et de mieux les cibler en vue des résultats escomptés, on les a vite remplacées par un autre expédient néo-libéral aux contours plutôt flous, dont l’appréciation dépend fortement de ce qu’en pensent les Américains via les institutions de Bretton Woods interposées : la « good governance ». Celle-ci a contribué à rendre implicites les soutiens extérieurs à la démocratie et à maintenir le statu quo dans maints Etats africains , en préconisant une sorte de régimes que l’on qualifie parfois de « dictatures de développement ». Par là, le précepte de la bonne gouvernance envoie aux dirigeants africains des messages tout aussi flous. Ainsi par exemple, Kabila semble en partie payer les frais d’une telle ambiguïté, en n’ayant pas bien perçu s’il devait s’engager dans la voie de la démocratie ou dans celle de la « good governance » pour satisfaire aux exigences de ceux qui ont appuyé sa marche vers le pouvoir ; naviguant ainsi à vue, les bailleurs des fonds lui ont refusé toute assistance, alors que son régime n’est pas forcément différent de ceux qui bénéficient de ces aides extérieures.
Ceci dit, il ne s’agit pas ici d’exonérer l’Afrique de ses propres turpitudes ou de ses conflits internes, qui font souvent le lit des convoitises et rivalités extérieures ; ni d’accabler les bailleurs des fonds ou de leur imputer indûment toute la responsabilité des contre-performances africaines. Il s’agit tout simplement de stigmatiser une partie des causes possibles des échecs, et d’inviter les bailleurs des fonds internationaux à adopter une ligne de conduite moins hypocrite dans leurs relations avec l’Afrique. De cette manière, ils pourraient contribuer à promouvoir en Afrique un développement effectif, plutôt que de procéder sans cesse à des hasardeuses expérimentations idéologiques ou autres. Car, avant qu’il n’existe un marché, il y a d’abord des êtres humains.
Wamu Oyatambwe
Chercheur |
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