par M. le Professeur Mwayila Tshiyembé,
Directeur de l'Institut panafricain de géopolitique de Nancy
INTRODUCTION
Une observation lucide des signes porteurs d'avenir, tels qu'ils sont exposés par la dernière accélération de l'histoire mondiale en cette fin du vingtième siècle, débouche sur le constat suivant :
Il est de notoriété publique d'affirmer que le rejet de la tyrannie comme système de domination et d'exploitation de l'homme par l'homme d'une part, et la quête de liberté par les peuples ainsi opprimés d'autre part constituent le dénominateur commun de la révoltedes peuples de l'Amérique latine, de l'Europe centrale et orientale et de l'Afrique noire.
Aujourd'hui plus qu'hier, limiter le pouvoir des gouvernements des hommes sur d'autres hommes, est devenu le soubassement sur lequel s'appuie la revendication démocratique qui, telle un ouragan, déferle sur le monde.
Il va de soi que pour faire face à cette exigence démocratique, force est de tourner le regard vers l'histoire. Celle-ci nous enseigne que toutes les vieilles civilisations connues à ce jour ont affronté ce problème avec des fortunes diverses, en recourant à la pratique de pacte ou contrat social, en vue de fixer les règles de dévolution et d'exercice du pouvoir monarchique ou impérial.
Au fil des ans et selon l'évolution des enjeux et du rapport des forces, une constante formalisation de ces règles imposées par les pactes sociaux a fini par créer des obligations juridiques opposables au pouvoir.
C'est la naissance de deux types de constitutionnalisme : le constitutionnalisme traditionnel et le constitutionnalisme moderne.
Le constitutionnalisme traditionnel correspond aux civilisations de l'oralité telle que l'Afrique noire précoloniale. Il est fondé exclusivement sur les règles traditionnelles de dévolution et d'exercice du pouvoir. L'ensemble de ces règles est généralement appelé constitution coutumière ou constitution non écrite.
Le constitutionnalisme moderne caractérise l'évolution endogène des civilisations de l'écriture, ayant franchi le cap du contrat social traditionnel afin d'adopter un pacte social écrit, appelé constitution écrite. Pour l'Europe, ce mouvement a vu le jour sous le Siècle des Lumières.
Cependant, l'expérience contemporaine de la pratique constitutionnelle de par le monde vient de souligner les limites de l'espérance placée dans les constitutions écrites en tant que barrière contre l'arbitraire du pouvoir. Les autocraties et autres dictatures européennes, latino-américaines, et africaines sont là pour en témoigner.
Sur ce point, la leçon de l'histoire tirée par Solon peut, par sa lucidité, instruire les Zaïrois et les Africains de cette fin du vingtième siècle.
En effet, lorsque les Grecs tourmentés par des problèmes semblables à ceux qui nous assaillent aujourd'hui, vinrent lui demander : « Quelle est la meilleure constitution ? », il leur répondit, après une longue réflexion : « Dites moi d'abord pour quel peuple et à quelle époque ».
Voilà qui a le mérite de la clarté, étant donné que la Constitution, même écrite, n'est pas une fin en soi.
L'échec du constitutionnalisme moderne n'est pas un détail de l'histoire. Il souligne combien est capitale l'adéquation entre la Constitution et le projet de société démocratique imaginé par les peuples, à un moment historique donné de leur évolution, en vue de défendre leur liberté et de faire face aux problèmes inhérents à la gestion et à la défense du destin commun.
Autrement dit, c'est cette relation de cause à effet entre le projet de société démocratique et la Constitution qui est la condition sine qua non de la limitation du pouvoir. À ce titre, la Constitution n'est rien d'autre que la formalisation juridique de ce projet de société démocratique. Sans projet de société, il n'y a pas de constitution qui vaille.
Et qui dit limitation du pouvoir, dit sa soumission non seulement à la règle de la hiérarchie des normes, mais surtout à la règle de contrôle de constitutionnalité des lois, lequel contrôle est placé sous l'autorité directe d'un juge constitutionnel indépendant.
Tel est le fondement même de l'État de droit démocratique auquel aspirent tous les peuples, dans la mesure où la hiérarchie des normes ne devient effective que si elle est juridiquement sanctionnée ; et les droits fondamentaux ne sont réellement assurés que si un juge est là pour en assurer la protection.
Précisons, pour éviter l'équivoque, que l'État de droit démocratique n'est pas synonyme de l'État-Nation. Alors que ce dernier est un modèle de construction politique historiquement limité à l'expérience européenne, en matière d'État de droit démocratique, il n'y a pas de modèle ou de recette. Il y a, par contre, des expériences avec des conséquences que l'histoire a permis de dégager çà et là dans le monde.
Ceci implique que soit rejetée toute démarche destinée à copier servilement les textes constitutionnels et à mimer les institutions correspondantes, qui sont la trace d'un travail accompli sur eux-mêmes, en d'autres temps, par les peuples de l'Europe occidentale et de l'Amérique du nord.
Il s'agit d'une invitation à s'investir dans l'oeuvre de créativité, en faisant appel au génie spécifique de chaque peuple, afin qu'il invente sans cesse de nouvelles figures d'État et de société de liberté tranchant avec les pratiques constitutionnelles de l'État autocratique et de l'État légal.
Rappelons que l'État autocratique se confond avec l'État de police. Il est fondé sur le bon vouloir du prince et ne peut fournir de garantie juridique ni à la limitation réelle de l'action du pouvoir, ni à une réelle protection des citoyens.
De même, l'État légal est fondé sur la primauté de la volonté générale, c'est-à-dire de la loi, à laquelle est confiée la protection des droits, dont le juge est le serviteur. Il ignore la règle de la primauté de la Constitution sur les lois et n'a pas la pratique de contrôle de constitutionnalité des lois qui en découle.
À la lumière de tout ce qui précède, les Zaïrois sont logés à la même enseigne que d'autres Africains.
Il s'ensuit que le projet constitutionnel adopté par la Conférence nationale souveraine n'est que la traduction juridique de multiples contradictions d'intérêts, liées aux enjeux historiques, économiques, sociaux, culturels et géopolitiques et aux rapports de forces en présence dans la société zaïroise d'aujourd'hui.
Le décor étant planté, l'analyse portera sur trois points essentiels.
Le premier point tente de dégager sommairement les repères socio-historiques de la période de la transition. Pour ce faire, il met en exergue les enjeux du changement pour les acteurs et l'incidence de leur jeu sur l'origine de la crise de la transition, ses conséquences et les voies et moyens de s'en sortir.
Le deuxième point porte la réflexion sur le corps du projet constitutionnel adopté par la Conférence nationale souveraine le 18 novembre 1992 et sur ses grandes options constitutionnelles. À cette fin, il s'attache à en élucider les dispositions structurelles et les dispositions incapacitantes ou les contre-pouvoirs.
Le troisième point amorce une analyse critique, destinée à faire le point sur ces options constitutionnelles fondamentales que sont le fédéralisme et le régime parlementaire.
I. LES ENJEUX DU CHANGEMENT
ET L'INCIDENCE DU JEU DES ACTEURS
SUR LA TRANSITION
À la différence du Bénin et du Congo, où la Conférence nationale souveraine a été convoquée avec l'accord explicite du pouvoir en place, s'est bien déroulée et a vu ses résultats appliqués sans entraves, le Zaïre est une illustration des cas conflictuels, où le processus démocratique a commencé et s'est terminé d'une manière paradoxale.
En effet, le pouvoir sentant monter la grogne populaire de toute part, ne veut prendre aucun risque. « La meilleure stratégie étant l'attaque », comme le disent les militaires, il choisit d'aller au devant des événements, créant ainsi une illusion d'optique du changement, en vue d'éviter d'avoir à le subir au cas où ses adversaires viendraient à en prendre l'initiative.
L'annonce par le Président Mobutu le 14 janvier 1990 de l'organisation de consultations populaires à travers tout le pays afin de recueillir les avis de toutes les catégories socioprofessionnelles, à tous les niveaux et dans tous les secteurs, sur le fonctionnement du parti-État est la matérialisation de cette stratégie, maintes fois rodée depuis le 24 novembre 1965.
Un bureau national des consultations populaires, créé le 22 janvier, est chargé de collecter les cahiers de doléances rédigés et adressés au chef de l'État, sous la forme de mémorandums dont le caractère secret ne permet pas d'apprécier la portée, exception faite de ceux de l'Église catholique et des agents et fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères.
C'est ainsi qu'ayant pris le pouls du pays réel, le chef de l'État choisit la date du 24 avril 1990 pour proclamer la fin du parti-État. Il démissionne de la présidence de celui-ci, le désincorpore de l'État, annonce la séparation des pouvoirs, l'instauration du multipartisme limité à trois partis, le pluralisme syndical et l'avènement de la troisième République.
Toutefois, « le ver qui ronge le haricot est déjà dans le haricot », dit un proverbe zaïrois. La situation burlesque ainsi créée engendre cinq paradoxes.
Premier paradoxe : la démission du maréchal Mobutu de la présidence du Mouvement Populaire de la Révolution (MPR), parti-État.
La simultanéité de la décision du maréchal Mobutu de quitter la présidence du MPR, parti-État, d'une part, la désincorporation de ce parti d'avec l'État d'autre part privent ce dernier de sa qualité de chef de l'État, à la seconde où s'achève son discours, selon l'article 36 (alinéa 1) de la Constitution révisée du 27 juin 1988, stipulant que : « Le président du Mouvement Populaire de la Révolution est de droit président de la République ».
Et comme, à en croire le dicton, un malheur ne vient jamais seul, la suppression également immédiate des organes du MPR, parti-État, à l'exception du Conseil législatif (Assemblée), plonge le pays dans un vide juridique sans précédent.
Le Comité central, à qui incombe la responsabilité politique de prendre acte de la démission du chef de l'État, d'en informer la nation et de procéder à l'élection du nouveau président de la République trente jours au moins et soixante jours au plus après l'ouverture de la vacance, selon l'article 40, ne peut trancher. Et pour cause !
Ayant subi, à l'instar d'autres organes, le triste sort de la dissolution immédiate, la parole du chef de l'État ayant force de loi, selon la pratique institutionnelle monocratique, il n'était plus d'aucun secours. De même, l'opposition qui exige que conséquences soient tirées de cette démission, comme préalable à tout engagement dans le processus de changement annoncé, ne sera pas entendue.
Deuxième paradoxe : le maréchal Mobutu se pose comme l'unique fondateur de la Troisième République
Le portrait robot idéal du fondateur de la Troisième République, dressé par le maréchal Mobutu, dans son discours du 24 avril 1990, ressemble à s'y méprendre à son autoportrait : « Le chef de l'État est au-dessus des partis, il est l'arbitre et mieux l'ultime recours, il n'est pas soumis au contrôle et à la critique du Conseil législatif, il est le dernier rempart de la nation, le dénominateur commun, le rassembleur, le pacificateur et l'unificateur, etc. ».
Il ne fait pas l'ombre d'un doute que dans l'esprit du maréchal Mobutu, la transition signifie l'intermède devant lui permettre de se succéder à lui-même, par tous les moyens et contre vents et marées car, dans sa conviction intime, il se considère à tort ou à raison, comme le seul Zaïrois habilité à être le fondateur de la troisième République.
Pour l'opposition, au contraire, la transition a pour signification le changement radical devant marquer la rupture avec le mobutisme. Et qui plus est, la tenue de la Conférence nationale souveraine est considérée par les forces qui l'animent comme l'unique horizon du défi démocratique, en tant qu'espace de fondation de la troisième République par le peuple zaïrois tout entier et non par un seul individu, serait-ce même le maréchal Mobutu.
Troisième paradoxe : deux projets de société irréductibles divisent et polarisent le champ politique.
Contrairement aux idées reçues, la crise de transition ne commence pas avec la révocation du Premier ministre élu par la Conférence nationale souveraine, le 30 novembre 1992.
La transition est en crise avant même d'avoir vu le jour, à cause de l'irréductibilité de deux projets de société qui sous-tendent les enjeux et les défis de la troisième République. Il y a d'un côté, le projet démocratique de statu quo ante ou la démocratisation du mobutisme, et de l'autre, le projet démocratique radical de rupture avec le mobutisme.
Autrement dit, l'absence d'accord préalable de tous les acteurs du changement sur la définition des enjeux et des défis liés à cette contradiction fondamentale, logée au coeur du devenir politique du Zaïre, est la cause principale de la crise de transition.
Désormais, agissant telle une faille, ces deux projets de société et les contradictions qu'ils génèrent structurent l'ensemble du champ politique zaïrois vers la bipolarisation des forces en présence, en dépit de l'existence du multipartisme intégral, soit plus de deux cents partis et associations.
Ceci explique pourquoi, lorsqu'à la suite de multiples tentatives d'imposer une Conférence constitutionnelle (ordonnance présidentielle n° 91-010 du 6 mars 1991) et de plusieurs pressions internes et externes, le pouvoir contraint et forcé, convoque la Conférence nationale (ordonnance présidentielle n° 91-097 du 11 avril 1991), celle-ci se transforme inéluctablement en champ clos des rivalités, chaque camp cherchant par tous les moyens à faire triompher son projet de société.
C'est dans ce climat de tension que la Conférence nationale souveraine, émaillée de violences et constamment suspendue, clôture ses travaux le 6 décembre 1992, après avoir élu le Premier ministre de transition, M. Étienne Tshisekedi (le 15 août 1992), le Président du Haut Conseil de la République, Mgr Laurent Monsengwo, et adopté l'Acte portant dispositions constitutionnelles relatives à la période de transition (le 4 août 1992).
Quatrième paradoxe : affrontement entre la légitimité institutionnelle et la légitimité de la Conférence nationale.
Outre le refus du maréchal Mobutu de tirer les conséquences de sa démission de la présidence du MPR, parti-État, et de la désincorporation subséquente de celui-ci, la nouvelle donne politique sera plus compliquée encore, à cause cette fois, de la myopie politique des politiciens siégeant à la Conférence nationale souveraine.
Deux possibilités se présentaient à eux.
Ou bien laisser le maréchal Mobutu s'autolégitimer, en récupérant la présidence du défunt parti-État, devenu « fait privé » (pour paraphraser la mouvance présidentielle) ce qui ne change rien à sa démission susmentionnée ;
Ou bien utiliser le principe de la souveraineté nationale de la Conférence, adopté le 18 avril 1992 (voir l'article 1 du règlement intérieur de la Conférence nationale), soit pour prendre officiellement acte de sa démission de la présidence de la République et examiner toutes les voies de droit de sa succession, soit pour le destituer de la présidence de la République et désigner un autre chef de l'État, quel qu'en soit le prix.
Il n'en a rien été. La communauté d'intérêts, le manque de courage politique, le déséquilibre des forces en présence en faveur d'un pouvoir disposant de la force des armes, de l'argent et du soutien des puissances occidentales, qui s'honorent d'être les amis traditionnels du Zaïre, en sont les causes.
Dès lors, les esprits ont été orientés vers une autre finalité. Au nom de la recherche d'un compromis politique, sinon de la quête de réconciliation nationale, devant conduire le maréchal Mobutu à s'impliquer dans les décisions de la Conférence nationale souveraine afin d'éviter une guerre civile meurtrière, selon le plaidoyer du Président de la Conférence nationale souveraine, Mgr Laurent Monsengwo (1), les politiciens de la mouvance présidentielle autant que ceux de l'opposition ont accordé au maréchal Mobutu le bénéfice juridique du principe de succession d'État en droit international.
En effet, instruits par la culture du parti-État, ils n'ont pas eu de difficulté à se souvenir que depuis belle lurette déjà, la pratique de l'incarnation de l'État zaïrois en la personne physique du maréchal Mobutu était la règle.
Ce faisant, ils ne se sont même pas attardés sur le fait qu'au moment des faits, le président du MPR, président de la République, était un organe du MPR, parti-État, et non une institution, cette prérogative étant exclusivement réservée au parti unique lui-même (art. 34 de la Constitution de 1988).
Ils se sont contentés, comme le stipule l'article 111 de l'Acte portant dispositions constitutionnelles relatives à la transition, adopté le 4 août 1992, de proclamer que : « Le président de la République actuellement en fonction, demeure président de la République jusqu'à la fin de la période de transition » (la même disposition sera reprise plus tard à l'article 119 de l'Acte constitutionnel de la transition du 9 avril 1994)
Cette thèse est d'autant plus fondée que « la légitimité par succession institutionnelle » ainsi fortuitement accordée n'a eu pour contrepartie de la part du maréchal Mobutu ni la reconnaissance de la souveraineté de la Conférence nationale, ni le ferme engagement de se soumettre à ses décisions.
Il s'entend dès lors que, forts de ce marché de dupe, le président Mobutu et les forces qui soutiennent son projet politique ne revendiquent, à titre exceptionnel, que le bénéfice des effets juridiques de l'article 111. Pour eux, le reste des articles de l'Acte portant dispositions constitutionnelles relatives à la transition ne représentent, au mieux, que des chiffons de papier.
Chemin faisant, on comprend bien pourquoi « la légitimité de la Conférence nationale souveraine », incarnée par le Premier ministre élu, M. Étienne Tshisekedi, a été violée sans la moindre hésitation par le maréchal Mobutu, révoquant illégalement celui-ci et son gouvernement, le 30 novembre 1992.
Remarquons qu'aux termes de l'article 72 de cet Acte fondamental, il est dit : « Les fonctions de Premier ministre prennent fin par démission, décès, empêchement définitif, vote de défiance par le Haut Conseil de la République ou à l'expiration de la transition. Dans tous les cas, le Haut Conseil de la République élit un nouveau Premier ministre ». Nulle part il n'est reconnu au chef de l'État la prérogative de révoquer le chef du gouvernement.
Tombés dans leur propre piège, les politiciens zaïrois peu regardants ont perdu de la voix. Ils n'ont pu oser rappeler au maréchal Mobutu que cette révocation constituait un acte de haute trahison selon l'article 87 qui précise : « Il y a haute trahison notamment lorsque le président de la République, le Premier ministre ou tout autre membre du gouvernement porte atteinte à l'indépendance nationale ou à l'intégrité du territoire national, se substitue ou tente de se substituer aux pouvoirs constitutionnels ou de les empêcher d'exercer les attributions qui leur sont dévolues par le présent Acte fondamental ».
Rappelons, s'il en était besoin, que la légitimité de la Conférence nationale souveraine est une légitimité constituante de fait et de droit, en dépit de la polémique savamment entretenue par certains juristes.
Constituante de fait, la Conférence nationale souveraine est l'expression de la révolte populaire contre la tyrannie, en tant que système de domination et d'exploitation des Nègres par les Nègres au moyen de l'État postcolonial.
Si, à leur corps défendant, les forces vives se sont autoproclamées « Représentants du peuple souverain », ce n'est pas de leur faute. C'est au pouvoir en place qu'incombe la faute car, dans les deux ordonnances instituant la Conférence constitutionnelle (ordonnance n° 91-010 du 6 mars 1991) et la Conférence nationale (ordonnance n° 91-097 du 11 avril 1991), l'élection au suffrage universel direct ou indirect n'est pas le critère de désignation des futurs membres l'Assemblée constituante.
Tout porte à penser que, hanté par la peur de perdre le contrôle des événements au cas où l'élection au suffrage universel direct serait le mode de désignation des représentants du peuple à la Constituante, le pouvoir a été battu sur son propre terrain : celui de la cooptation clientéliste, plusieurs fois expérimenté avec brio par le parti-État.
La désignation discrétionnaire des délégués par la société civile, les partis politiques et le gouvernement, notamment en ce qui concerne les institutions publiques et les invités du gouvernement, illustre à dessein cette stratégie.
Dans cette logique, le basculement dans le camp des forces de l'opposition de la majorité automatique des délégués à l'origine acquise au pouvoir, à la suite de multiples procédures de vérification des mandats par la commission éponyme, ne peut en aucun cas servir d'alibi à la négation de la représentativité de ces derniers. Qui a dit qu'à l'impossible, nul n'est tenu ?
Constituante de droit, la Conférence nationale souveraine a statué au nom du peuple zaïrois, souverain primaire, car le principe de sa convocation a fini par être entériné par l'ordonnance présidentielle n° 91 -097 du 11 avril 1991. Non seulement la Conférence nationale souveraine a posé les règles de dévolution et d'exercice du pouvoir pendant la transition, mais qui plus est, elle a également fondé un nouvel ordre juridique, rendant caduc l'ordre juridique du parti-État.
Autrement dit, par-delà le tempérament des hommes qui représentent à ce jour ces deux légitimités sur l'échiquier politique zaïrois, à savoir le maréchal Mobutu et M. Étienne Tshisekedi, une conclusion s'impose.
Qu'on l'accepte ou qu'on le déplore, l'analyse sociopolitique lucide des réalités permet de constater que le projet de statu quo ante porté par l'un et le projet de changement radical porté par l'autre ont leur propre dynamique mobilisatrice spécifique des forces sociales, dépassant largement le cercle intime de ces deux personnalités.
Pour toutes ces raisons, réduire l'enjeu capital de l'affrontement entre ces deux légitimités à la lutte personnelle Mobutu/Tshisekedi serait faire preuve de mémoire courte. L'histoire politique du Zaïre est là pour rappeler, au cas où on l'aurait oublié, qu'aucun Premier ministre démocratiquement élu n'a durablement gouverné ce pays depuis le 30 juin 1960 jusqu'à ce jour, qu'il s'agisse de Patrice Lumumba, de Moïse Tshombé ou d'Étienne Tshisekedi.
Cette leçon de l'histoire vaut son pesant d'or pour qui s'intéresse à l'avenir politique du Zaïre, car rien ne garantit aux futurs vainqueurs des élections, si tant est qu'elles soient libres et démocratiques, de gouverner durablement ce pays en mettant en oeuvre le projet de société approuvé par le peuple.
Les violences politiques au Congo voisin et l'assassinat du président burundais démocratiquement élu, M. Melchior Ndadaye, invitent l'élite zaïroise à la réflexion et à la prudence pour conjurer ce funeste spectre.
Les conséquences de l'affrontement de la double légitimité
En attendant que le verdict des urnes ne tranche ce conflit demain, en donnant l'onction du suffrage universel à l'une ou l'autre de ces deux légitimités, force est de constater que le mal est déjà fait.
Les ravages de cette stratégie de fuite en avant augurent mal de la sortie de la transition, subrepticement reconduite pour une nouvelle période de deux ans à compter du 10 juillet 1995, sans qu'une solution ne soit préalablement trouvée à la cause centrale de la crise qui paralyse le pays depuis cinq ans.
En effet, un proverbe africain dit : « Lorsque deux éléphants se battent, c'est l'herbe qui prend un sacré coup ».
On ne saurait mieux dire, quand on regarde rétrospectivement toutes ces années qui nous séparent de la date du 24 avril 1990.
Outre la faillite de l'État, qui a plongé la société globale dans une débâcle politique, économique, sociale et culturelle sans précédent, voici belle lurette déjà ; la destitution le 1er juillet 1995, du Président du Haut Conseil de la République, Mgr Laurent Monsengwo et l'autoreconduction du Premier ministre Kengo wa Dondo et de son gouvernement compliquent encore un jeu dont les cartes sont biaisées.
Certes, des voix autorisées s'élèvent légitimement à l'intérieur comme à l'extérieur du Zaïre pour condamner ces décisions. Tous ceux qui, de loin ou de près, en sont victimes profitent de ce désarroi pour stigmatiser la violation caractérisée des textes constitutionnels.
Mais on est bien obligé de constater qu'à l'époque où a été inaugurée cette violation systématique des règles juridiques, ceux qui avaient la charge de défendre la légalité se sont dérobés à leur responsabilités.
Nombre d'entre eux ont cru, à l'instar des acteurs d'un théâtre d'ombres, que le malheur n'arrive qu'aux autres. Voici qui souligne le cynisme et les limites de la morale de conviction, au nom de laquelle a été échafaudé ce système de mépris des lois.
Au moment où ils risquent les uns après les autres d'être rattrapés par l'histoire, seul le pays, qui était en droit d'attendre d'eux non seulement une condamnation ferme de ces pratiques, mais surtout la sanction impitoyable des récalcitrants, saura tôt ou tard, comme dirait le jugement de la cour, les rendre blanc ou noir. Pareille sentence n'appartient qu'à l'histoire.
Mais en attendant, on ne peut s'empêcher de remarquer que M. le Premier ministre, Kengo wa Dondo, n'a pas daigné, comme l'y oblige l'article 79 de l'Acte constitutionnel de la transition, accepter la cessation de ses fonctions en raison de « l'expiration de la transition ».
Il s'entend dès lors que vouloir élargir son gouvernement, au motif noble d'inclure les forces qui s'en sont éloignées, constitue une violation flagrante de l'esprit et de la lettre de l'Acte constitutionnel de la transition.
Non seulement, cette loi fondamentale ne prévoit pas une telle prérogative pour le Premier ministre, mais elle n'en prévoit pas non plus pour le chef de l'État, le maréchal Mobutu. D'où le fait que le Premier ministre ait pu informer le chef de l'État de sa décision d'élargir le gouvernement ne change rien à l'illégalité de celle-ci...
Profitant de cet imbroglio, le maréchal Mobutu achève ainsi un mandat normal de sept ans de transition, que nul autre chef d'État africain ne peut lui envier.
À ce jour, il est sans doute celui qui a tiré le meilleur de la période de transition, gagnant à tous les coups, même si sous son règne l'État a disparu corps et biens et que le fossé de la misère du peuple dont il a la charge de conduire le destin n'a cessé de s'élargir.
Cinquième paradoxe : la réconciliation de la double légitimité est la solution à la crise de transition
La crise de la transition ne peut être jugulée qu'à deux conditions préalables.
Primo, le maréchal Mobutu et les forces qui soutiennent son projet sont tenus de reconnaître que la légitimité de la Conférence nationale a été illégalement violée et de s'engager à la respecter dorénavant.
Pour ce faire, il doit être clairement souligné que la légitimité de la Conférence nationale souveraine ne peut en aucun cas ni se fondre, ni se limiter à la personne physique du Premier ministre, élu par la Conférence nationale souveraine et victime résignée, qui en a la charge.
Secundo, il est indispensable de fonder la réconciliation sur l'esprit et la lettre du compromis unissant les volontés des deux parties prenantes aux concertations politiques du Palais du Peuple, à savoir les Forces Politiques du Conclave et l'Union Sacrée de l'Opposition Radicale et Alliés, pour modifier l'article 78 de l'Acte constitutionnel de la transition.
Au lieu de dire : « Le Premier ministre est le chef du gouvernement. Il est présenté, après concertation avec la classe politique, par la famille politique à laquelle n'appartient pas le chef de l'État... », il vaudrait mieux dire :
« Le Premier ministre est le chef du gouvernement. Il est désigné par la famille politique à laquelle n'appartient pas le chef de l'État, après concertation avec la classe politique, au moyen d'un vote libre et démocratique, sous le contrôle du Haut Conseil de la République-Parlement de transition, dans un délai de dix jours à compter de la date de l'expiration de la transition. Il est investi par le chef de l'État ».
En d'autres termes, exiger que le Premier ministre soit désigné, au moyen d'un vote libre et démocratique, par la famille politique à laquelle n'appartient pas le chef de l'État ne peut être crédible que si les conditions suivantes sont remplies :
* une leçon de démocratie
- Toutes les composantes de l'Union Sacrée de l'Opposition Radicale et Alliés, sans exclusive, doivent avoir le droit de prendre part à ce vote.
- Le principe de la pluralité des candidature doit être accepté.
- Les procédures publiques de dépôt de candidature, de déroulement de scrutin et de proclamation des résultats doivent être scrupuleusement contrôlées par le HCR-PT.
* une leçon de civisme
En disant « la famille politique à laquelle n'appartient pas le chef de l'État », les rédacteurs de l'Acte constitutionnel de la transition ont voulu la clarté.
Il s'entend donc que les Forces Politiques du Conclave ne doivent pas être juge et partie dans la désignation du Premier ministre. Autrement dit, que la famille politique du chef de l'État n'a pas le droit de participer à ce vote, cette prérogative étant exclusivement réservée à l'USOR et Alliés.
Par conséquent, la famille politique du chef de l'État n'a pas non plus le droit de contester la personne de l'opposition à qui le suffrage libre et démocratique aura confié cette charge.
* une leçon de responsabilité
Au lieu de rester tétanisé par la crainte de perdre le bénéfice de ses émoluments (800 dollars environ par mois et par personne) au cas où la transition venait à se terminer dans les délais prévus, le HCR-PT, dont beaucoup de membres sont des chômeurs en fin de droit, doit cesser de se lamenter.
Le pays est en droit d'attendre de cette institution qu'elle prenne ses responsabilités en s'investissant dorénavant dans l'élaboration des lois, le contrôle du gouvernement et de l'exécution des actes de la Conférence nationale souveraine (art. 58), notamment la désignation du Premier ministre et l'organisation normale d'élections générales, libres et démocratiques.
Par contre, le HCR-PT n'a pas le droit de se substituer à l'USOR et Alliés pour prendre part au vote de désignation du Premier ministre
* une leçon de moralité politique
En tant que « représentant de la nation, symbole de l'unité nationale et garant de la nation », selon l'article 39 de l'Acte constitutionnel de la transition, le maréchal Mobutu est tenu par sa fonction de président de la République à l'obligation de la preuve qu'il reste bel et bien au-dessus de la mêlée.
D'ailleurs, c'est à ce titre que l'article 78 de l'Acte constitutionnel de la transition l'a habilité à conférer l'investiture au Premier ministre.
Ainsi seront créées les conditions de la non-conflictualité, de la non-exclusion, du partage équitable et équilibré du pouvoir, l'indépendance réelle de chaque institution, selon la volonté des signataires, telle qu'elle est exprimée dans l'exposé des motifs servant de préface à l'Acte constitutionnel de la transition.
II. ÉTUDE DU TEXTE
CONSTITUTIONNEL
Le projet constitutionnel adopté le 18 novembre 1992 par la Conférence nationale souveraine est une copie de la Constitution de Luluabourg. Celle-ci fut votée par référendum du 25 juin au 10 juillet 1964 et promulguée le 1er août 1964 par le président de la République, M. Joseph Kasavubu.
À l'image de cette dernière, le projet constitutionnel est organisé autour de trois pôles, dont l'axe central est constitué par le bloc des pouvoirs d'État ou pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire (titre 4) et le domaine d'action de l'État fédéral, notamment l'Administration (titre 7), les forces de l'ordre et les forces armées (titre 8), les finances publiques (titre 6), les traités et accords internationaux (titre 10).
Le second pôle commence par des dispositions générales ou les principes généraux touchant le territoire et la souveraineté (titre 1), les droits de l'homme et les libertés fondamentales (titre 2), les répartitions des compétences entre l'État fédéral et les provinces (titre 3).
Le troisième pôle concerne les incompatibilités (titre 9), la révision de la Constitution et le référendum (titre 11) et les dispositions transitoires (titre 12).
Logiquement, l'entrée en matière commence par un préambule qui, après avoir dénoncé l'individualisme, le népotisme, le clanisme, le tribalisme et le régionalisme en tant que maux ayant provoqué la négation et l'inversion générale des valeurs et la faillite du pays, proclame l'attachement « à la vision communautaire africaine et au respect de la liberté de l'individu, centre de l'organisation sociale et du développement intégral de la communauté nationale » et réaffirme le respect des « particularités régionales ».
La nature de l'État
Le projet constitutionnel n'innove pas, bien qu'il rompe avec la tradition monocratique du parti-État inaugurée par la Constitution du 15 août 1974, dont la dernière révision remonte au 27 juin 1988.
En exhumant la Constitution de Luluabourg, les constituants de la Conférence nationale souveraine ont probablement voulu prendre date, en rétablissant une sorte de continuité historique avec la légitimité de la première République, brutalement violée par le coup d'État militaire du 24 novembre 1964 dirigé par le Lieutenant-général Joseph-Désiré Mobutu, en y ajoutant quelques adaptations çà et là.
Cependant, si les constituants de Luluabourg s'étaient mis d'accord pour ne pas « utiliser une terminologie qui ferait songer à un régime fédéral », de peur qu'une bonne partie de la population, confondant « la fédération avec la confédération, voire même avec la sécession », ne votât contre le projet de Constitution lors du référendum, alors même qu'ils étaient conscients que l'État congolais, suivant le projet qu'ils élaboraient, aurait une structure sans nul doute fédérale (2), les constituants de la Conférence nationale souveraine, à vingt-huit ans de distance, n'ont pas eu les mêmes états d'âme.
D'entrée de jeu, il est proclamé que « La République fédérale du Congo est un État souverain, uni, démocratique, social et laïc » (art. 2 al. 1).
La République fédérale est constituée des provinces autonomes, disposant d'une personnalité juridique (art. 11). La géopolitique interne de ces provinces peut être modifiée soit par agrégation, soit par désagrégation, moyennant l'accord des populations intéressées par référendum et la demande des assemblées provinciales. La viabilité d'une région nouvelle est jugée en fonction d'un seuil de faisabilité, situé dans une fourchette territoriale de 50 000 km2 et démographique de 800 000 hab. (art. 9, 10).
Il est consacré le principe du pluralisme politique (art. 5 al. 1) et interdit l'instauration d'un parti unique : « Nul ne peut imposer de parti unique sur tout ou partie du territoire » (art. 6 al. 1). Mais plus grave encore, « L'institution d'un parti unique constitue un crime de haute trahison puni par la loi » (art. 6 al. 2).
Dans ce même élan, l'art. 7 réactualise le droit traditionnel des peuples à l'insurrection en stipulant que : « Le peuple a le droit sacré de désobéir et de résister à tout individu ou groupe d'individu qui prend le pouvoir ou s'y maintient par la force ou l'exerce en violation de la Constitution ». Cette disposition constitue l'une des innovations caractérisant les constitutions des Conférences nationales souveraines (Constitution du Congo, dans le préambule ; Constitution du Bénin, dans l'article 66 alinéa 2).
En matière de droits de l'Homme, l'art. 8 innove lorsqu'il affirme que : « Nul n'est tenu d'exécuter un ordre manifestement illégal, lorsque celui-ci porte atteinte aux droits et libertés de la personne humaine ».
Dans ce même esprit, est consacré le principe de la présomption d'innocence pour toute personne accusée d'une infraction, jusqu'à ce que sa culpabilité ait été établie par un jugement définitif (art. 26 al. 1).
La nature du régime
Le projet constitutionnel crée un régime parlementaire, fondé sur l'irresponsabilité politique du chef de l'État (art. 116), alors que la Constitution de Luluabourg instaurait un régime présidentiel (art. 54).
Tout porte à penser que la faillite du système monocratique et la débâcle politique, économique, sociale et culturelle qui s'en est suivie aient dissuadé les constituants, la sagesse populaire rappelant qu'un homme averti en vaut deux.
Le pouvoir exécutif
Sa caractéristique principale est le bicéphalisme, qui organise les pouvoirs du chef de l'État et du chef du gouvernement.
Le président de la République
Le président de la République est le chef de l'État. Il représente la Nation et il est le symbole de l'unité nationale (art. 103). Il est élu pour un mandat de 5 ans renouvelable une fois (art. 104).
Il nomme le Premier ministre sur présentation du candidat par le parti ou par la coalition qui détient la majorité absolue des sièges au Congrès (art. 11 al. 1).
Il est politiquement irresponsable (art. 116). Chef suprême des forces armées, il préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale (art. 115 al. 1 et 3). Il ne peut proclamer l'état d'urgence ou l'état de siège que sur proposition du gouvernement fédéral approuvée par le Congrès (art. 96 al. 1).
Même dans ce cas, il est tenu de déposer sur les bureaux des deux Chambres la déclaration ainsi que les mesures d'accompagnement, pour leur approbation par le Congrès (art. 96 al. 4).
Parallèlement, il soumet les mesures d'urgence à la Cour constitutionnelle qui,
toutes affaires cessantes, déclare si elles dérogent ou non à la Constitution. Si les
deux Chambres ne les rejettent ou ne les approuvent pas dans un délai de
45 jours à compter de la date du dépôt sur les bureaux des Chambres, les mesures
d'urgence liées à l'état d'urgence ou à l'état de siège cessent, de plein droit, de
produire leurs effets.
Il ne peut déclarer la guerre que sur proposition du gouvernement fédéral, approuvée par le Congrès. Les mesures d'urgence déclarées dérogatoires à la Constitution par la Cour constitutionnelle ne sont approuvées qu'à la majorité de deux tiers de chaque Chambre et cela, dans un délai de 15 jours (art. 96 al. 8).
Le gouvernement fédéral
Dirigé par le Premier ministre, chef du gouvernement (art. 119), sa composition est soumise à l'impératif d'une représentation provinciale d'au moins un ministre (art. 11 9 al. 2).
Le gouvernement fédéral détermine et conduit la politique de la République fédérale. Il dispose de l'administration, des forces armées, des forces de l'ordre, et des services de sécurité. Il est responsable de la défense nationale (art. 120). Le Premier ministre dirige l'action du gouvernement fédéral et statue par voie de décret (art. 121).
Le projet constitutionnel souligne la responsabilité politique des ministres, qui sont désormais, « les chefs de leurs départements et appliquent le programme gouvernemental sous la direction du Premier ministre, et statuent par voies d'arrêtés (art. 122). » « Le gouvernement fédéral est responsable devant le Congrès (art. 123 al. 1). »
Si, à l'occasion d'un vote d'investiture, le gouvernement n'obtient pas la majorité absolue des voix, il ne peut entrer en fonction.
Après l'investiture du Congrès, le gouvernement fédéral peut voir sa responsabilité mise en cause soit par une motion de censure émanant du Congrès, soit par le rejet d'une question de confiance émanant du gouvernement (art. 123).
Par délégation de pouvoir du chef de l'État, il peut prendre des ordonnances-lois. Cet exercice du pouvoir législatif pour certaines matières déterminées et pour la durée déterminée est obtenue par une loi votée soit à l'initiative du Congrès, soit à la demande du gouvernement, pendant l'intersession (art. 95). Les ministres peuvent être destitués soit par la Cour constitutionnelle, soit par la Cour de cassation à la suite d'une condamnation (art. 124).
De la responsabilité pénale du président de la République et des membres du gouvernement fédéral.
Le président de la République et les membres du gouvernement ne sont responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions qu'en cas de haute trahison, de violation intentionnelle de la Constitution, de détournement, de concussion ou de corruption et dans les autres cas expressément prévus par la loi fédérale (art. 125 al. 1).
Il en est ainsi de tout acte contraire à la Constitution, par lequel le président de la République ou un membre du gouvernement fédéral porte atteinte à l'indépendance nationale ou à l'intégrité du territoire, par lequel il se substitue ou tente de se substituer aux Chambres, à la Cour constitutionnelle, aux cours et tribunaux, à un gouvernement provincial ou à une assemblée provinciale, ou par lequel il les empêche ou tente de les empêcher d'exercer les attributions qui leur sont dévolues par la Constitution. Un tel acte constitue un crime de haute trahison au sens de l'alinéa précédent (art. 125 al. 2).
Il en est de même pour tout acte par lequel le Premier ministre ou un membre du gouvernement fédéral se substitue ou tente de se substituer au président de la République ou par lequel il l'empêche ou tente de l'empêcher d'exercer les attributions qui lui sont dévolues par la présente Constitution (art. 125 al. 2).
Le président de la République ou les membres du gouvernement ne peuvent être poursuivis pour les infractions prévues à l'art. 125 que s'ils ont été mis en accusation par le Congrès se prononçant à la majorité absolue de ses membres et au scrutin secret (art. 126 al. 1).
Ils sont traduits devant la Cour constitutionnelle en cas de haute trahison ou de violation intentionnelle de la présente Constitution, et devant la Cour de cassation dans les autres cas. Lorsqu'ils sont condamnés, ils sont destitués de leurs fonctions par la Cour constitutionnelle (art. 126 al. 4).
Le pouvoir législatif
Dans le projet constitutionnel, le Parlement fédéral est bicaméral (art. 73).
L'initiative des lois appartient concurremment au gouvernement fédéral et à chaque membre du Parlement (art. 90). Le Parlement peut, de sa propre initiative ou sur demande du gouvernement, autoriser le gouvernement à prendre des décisions ayant force de loi, c'est-à-dire les ordonnances-lois (art. 95).
La dissolution du Parlement intervient dans deux cas :
Ou bien le Congrès n'arrive pas à désigner un Premier ministre dans un délai de 15 jours, à la suite du renversement du gouvernement par la voie de la question de confiance ou par motion de censure ;
Ou bien, à la suite de troubles graves menaçant le bon fonctionnement des institutions fédérales, le gouvernement et le Congrès demandent d'un commun accord au chef de l'État de dissoudre le Parlement (art. 100).
Le contrôle parlementaire s'exerce au moyen des questions orales ou écrites, de l'interpellation, de la commission d'enquête et de l'audition par les commissions (art. 97). Le mandat législatif dure 5 ans (art. 75).
Le pouvoir judiciaire
Le pouvoir judiciaire est indépendant des pouvoirs législatif et exécutif (art. 128).
Dans sa mission de dire le droit, le juge est indépendant, il n'est soumis qu'à l'autorité de la loi (art. 128).
Il est posé le principe de l'inamovibilité du magistrat du siège, qui ne peut être déplacé que par une nomination nouvelle ou à sa demande (art. 132).
Par ailleurs, le projet constitutionnel crée trois juridictions, à savoir : la Cour constitutionnelle, le Conseil d'État et la Cour de cassation.
* La Cour constitutionnelle
Elle est composée de 15 membres, à concurrence d'au moins 2/3 de juristes,
respectivment désignés comme suit :
- 3 par la Conférence fédérale ;
- 2 par le Premier ministre ;
- 3 par chacune des Chambres ;
- 4 par le Conseil supérieur de la magistrature.
Pour être membre de la Cour constitutionnelle, il faut être âgé d'au moins 45 ans et posséder une expérience d'au moins 15 ans.
Le mandat des membres de la cour est de 9 ans ; il n'est immédiatement renouvelable qu'une fois. Les membres désignés sont nommés et, le cas échéant, relevés de leurs fonctions par le président de la République (art. 134).
La troisième innovation introduite par le projet constitutionnel, concerne la saisine qui est élargie aux simples citoyens, par le biais d'une pétition signée par au moins 1 000 citoyens et introduite en leur nom par au moins 2 avocats ayant une expérience professionnelle d'au moins 10 ans d'inscription au barreau et par toute juridiction saisie d'une exception d'inconstitutionnalité (art. 136).
Bien entendu, le président de la République, les présidents des deux Chambres, un quart des membres de chaque Chambre, le Premier ministre, les gouverneurs de provinces, les présidents des assemblées provinciales sont les représentants des institutions qualifiés à cet effet (art. 136).
La Cour constitutionnelle est compétente pour connaître des recours en appréciation de la constitutionnalité des actes ayant force de loi et des recours en interprétation de la Constitution. Elle veille à la régularité de l'élection du président de la République et des gouverneurs de provinces (art. 135).
Elle examine les réclamations et proclame les résultats de l'élection présidentielle. Elle statue, en cas de contestation, sur la régularité des élections parlementaires fédérales et provinciales et en proclame les résultats. Elle prononce la déchéance ou la démission d'office de leurs membres (art. 135).
Tout acte déclaré non conforme à la Constitution est abrogé de plein droit (art. 137 al. 1).
* La Cour de cassation
Elle connaît des conflits d'attributions et des pourvois en cassation formés contre les décisions rendues en dernier ressort par les cours et tribunaux de droit commun.
Elle juge en premier et en dernier ressort le président de la République, les membres du Parlement fédéral, les membres du gouvernement fédéral, les membres de la Cour constitutionnelle, les magistrats de la Cour de cassation et du parquet général près cette Cour, les membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes, les premiers présidents des Cours d'Appel, les procureurs généraux près ces Cours, les gouverneurs de provinces et les présidents des assemblées provinciales (art. 131 al. 1).
En cas de renvoi après cassation, les Cours et tribunaux de droit commun inférieurs sont tenus de se conformer à l'arrêt de la Cour de cassation sur le point de droit jugé par cette dernière. Les décisions de la Cour de cassation ne sont susceptibles d'aucun recours (art. 131 al. 2 et 3).
* Le Conseil supérieur de la magistrature
Il est composé des membres suivants :
- les premiers présidents de la Cour constitutionnelle et du Conseil d'État, - les
premiers présidents de la Cour de cassation et des Cour d'Appel,
- les premiers présidents des Conseils de guerre,
- le Procureur général près la Cour de cassation et les procureurs généraux près les
Cours d'appel,
- l'auditeur général militaire et les auditeurs militaires supérieurs,
- sept magistrats civils du siège élus par les délégués des Cours et tribunaux,
- sept magistrats civils du parquet élus par les délégués de parquets,
- deux magistrats militaires du siège élus par les délégués des Conseils de guerre,
- deux magistrats militaires du parquet élus par les délégués des auditorats
(art. 133).
Il est présidé par le président de la République et le ministre de la Justice en est de droit vice-président.
Il donne des avis en matière de recours en grâce, décide des nominations et des promotions des magistrats et statue comme juridiction disciplinaire des magistrats (art. 133). Une loi organique future en définira l'organisation et la procédure.
* Le Conseil d'État
Le Conseil d'État est la plus haute juridiction administrative (art. 138). Toutefois ses compétences ne sont pas définies, cette responsabilité incombant désormais à une loi organique future.
Ce projet constitutionnel témoigne de la volonté des constituants d'ériger quelques contre-pouvoirs.
À titre d'illustration :
- le principe de l'irresponsabilité politique du chef de l'État (art. 116) consacre la responsabilité du gouvernement et du Premier ministre (art. 120) devant le Congrès (art. 123) ;
- le peuple a droit à l'insurrection (art. 7) ;
- les provinces sont autonomes et dotées de la personnalité juridique (art. 11) ;
- le peuple participe à l'initiative de la révision constitutionnelle par le truchement du chef de l'État. À cette fin, le peuple utilise la pétition signée par au moins un vingtième du corps électoral, introduite en son nom par au moins deux avocats ayant une expérience professionnelle d'au moins dix ans d'inscription au barreau et dûment constatée par la Cour constitutionnelle (art. 201).
- la révision constitutionnelle est rendue impossible par la règle de la quadruple majorité. Il s'agit de l'obligation faite aux initiateurs de la révision constitutionnelle d'obtenir une majorité de deux tiers de votes au Parlement (Sénat et Assemblée nationale), une approbation de deux tiers au moins des assemblées provinciales, une majorité absolue dans chacune de ces assemblées provinciales et une majorité absolue au référendum (art. 202) ;
- la forme républicaine et la forme fédérale ne peuvent faire l'objet d'aucune procédure de révision (art. 202) ;
- les anciens présidents de la République sont sénateurs à vie (art. 76) ;
- le pouvoir traditionnel est reconnu : « Le pouvoir coutumier est reconnu en République fédérale du Congo. Il est dévolu conformément à la coutume locale. Tout chef coutumier désireux d'exercer un mandat public électif doit se soumettre à l'élection. » (art. 161) ;
- la ratification des accords internationaux est soumise à conditions. Lorsque les accords touchent l'état des personnes, la ratification ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi fédérale ; lorsqu'ils comportent la cession, l'échange ou l'adjonction de territoires, la ratification est soumise à la révision préalable des articles de la Constitution et à l'accord préalable des populations intéressées, consultées par référendum ; lorsqu'un traité ou un accord international affecte les intérêts d'une province, le gouvernement de la province intéressée doit être consulté avant qu'il ne soit conclu (art. 197) ;
- la saisine de la Cour constitutionnelle est élargie aux citoyens, au moyen d'une pétition signée par au moins 1 000 citoyens et introduite en leur nom par au moins deux avocats ayant une expérience professionnelle d'au moins 10 ans d'inscription au barreau (art. 136) ;
- le Sénat a un droit de regard sur certaines nominations aux emplois civils et militaires de l'État fédéral, notamment celles des magistrats pour lesquelles son approbation est un préalable (art. 112) ;
- la responsabilité pénale du président de la République et des membres du gouvernement (art. 125) est reconnue et doit aller jusqu'à la destitution en cas de condamnation pour haute trahison et violation intentionnelle de la Constitution (art. 126).
Outre la corruption, le détournement des deniers publics et la concussion, qui font partie intégrante du chef d'accusation, la plus grande innovation tient au fait que dorénavant, tout acte contraire à la Constitution par lequel le président de la République ou un membre du gouvernement se substitue ou tente de se substituer aux Chambres, à la Cour constitutionnelle, aux cours et tribunaux, à un gouvernement provincial ou à une assemblée provinciale, où par lequel il les empêche ou tente de les empêcher d'exercer les attributions qui leur sont dévolues par la présente Constitution, est un crime de haute trahison ;
- le Parlement exerce son contrôle sur le gouvernement (art. 97) ;
- les mesures exceptionnelles liées à l'état de siège ou à l'état d'urgence, qui sont du domaine de la loi, ne peuvent produire des effets juridiques que si elles sont acceptées par les deux Chambres, ou si la Cour constitutionnelle les a déclarées conformes à la Constitution (art. 96) ;
- le gouvernement est réputé démissionnaire si, à l'ouverture de la session d'avril, il n'a pas déposé son projet de budget devant le Parlement (art. 91) ;
- désormais, nul n'est tenu d'exécuter un ordre manifestement illégal lorsque celui-ci porte atteinte aux droits et libertés de la personne humaine (art. 8). Il s'agit d'un énorme progrès dans le respect des droits de l'Homme, concernant les forces armées, les forces de l'ordre, la fonction publique ;
- les forces armées sont nationales et apolitiques. Elles sont au service de la nation tout entière et nul ne peut les détourner à ses fins propres (art. 186) ;
- la loi électorale fédérale, la loi sur la nationalité, et les lois organiques ne sont promulguées qu'après avoir été soumises à la Cour constitutionnelle, qui en vérifie la conformité à la Constitution (art. 92).
III. ANALYSE CRITIQUE
Toutefois, l'on ne peut s'empêcher de relever quelques points faibles du projet de constitution de 1992.
- Bien que politiquement irresponsable (art. 116), il peut exercer un réel pouvoir législatif par le biais de la signature des ordonnances-lois, qu'il est censé prendre au nom du gouvernement, ou faire un chantage au gouvernement, en refusant de les signer car rien ne le contraint à le faire (art. 95). Dans ce même ordre d'idées, il peut faire exécuter les dispositions du projet de loi budgétaire présenté par le gouvernement, par ordonnance, si le Parlement ne l'a pas voté à la clôture de la session d'avril (art. 91).
- Il peut exercer un pouvoir judiciaire de fait. Outre qu'il préside le Conseil supérieur de la magistrature chargé de la nomination, de la promotion et de la sanction disciplinaire des magistrats (art. 133), il est habilité, le cas échéant, à relever de leurs fonctions les membres de la Cour constitutionnelle (art. 134).
- Il peut exercer un pouvoir exécutif de fait, en présidant le gouvernement fédéral censé prendre des mesures urgentes et nécessaires, pour faire face à la situation de l'état de siège ou de l'état d'urgence (art. 96). Et qui plus est, il peut prendre des mesures de contrainte contre une province refusant de remplir ses obligations, à la demande du gouvernement et avec l'approbation du Sénat (art. 143).
- En outre, l'élection du président de la République au suffrage universel, alors qu'il est politiquement irresponsable, peut constituer une menace réelle à l'équilibre des institutions.
Il est surprenant de constater que les constituants de la Conférence nationale font preuve de mémoire courte. Par ignorance ou par calcul politicien, ils feignent d'ignorer que le bicéphalisme de l'exécutif est à l'origine de la crise institutionnelle d'octobre 1960, mettant à nu l'affrontement entre le Président Kasavubu et le Premier ministre Lumumba, avec la conséquence tragique de l'assassinat de ce dernier.
Rappelons que les ambiguïtés de la loi fondamentale élaborée par le Parlement belge, pour servir de constitution à son ancienne colonie, ont aggravé la rivalité naturelle entre les deux hommes, la lutte pour le pouvoir n'étant pas une affaire de charité.
La dualité de l'exécutif composé d'un chef de l'État qui règne mais qui ne gouverne pas, d'une part, et d'un Premier ministre qui gouverne mais qui ne règne pas, d'autre part, est l'expression d'un modèle politique tributaire des enjeux socio-historiques spécifiques et irréductibles à la Belgique.
Vouloir renouveler cette expérience qui s'est soldée par une tragédie, voici plus de trente ans, en adoptant la monarchie limitée comme lieu de fondation d'une République démocratique, fût-elle fédérale, serait faire preuve d'une cécité intellectuelle incurable. Car, le régime de monarchie limitée est antinomique à l'idée même de la République.
Chemin faisant, le chef de l'État chargé d'un rôle protocolaire n'a pas besoin d'être désigné par le suffrage universel direct et tout autre mode de désignation peut lui convenir, notamment l'élection par les deux Chambres fédérales et les assemblées provinciales.
En revanche, si le président de la République est tenu par l'obligation de sa fonction, d'élaborer un projet ou programme de gouvernement, de battre campagne pour l'expliquer aux Zaïrois et d'obtenir leur adhésion ; il serait fondé, si leur vote lui est favorable, d'exiger légitimement la mise en oeuvre de son projet ou programme.
Dès lors, aucun artifice juridique ne peut contenir la fougue de sa passion et l'affrontement avec le Premier ministre ne peut être exclu.
Autre circonstance aggravante, il peut utiliser ses prérogatives constitutionnelles pour créer une agitation populaire en manipulant les populations, avec lesquelles il a la charge de partager son pouvoir d'initiative de révision constitutionnelle, par le biais d'une pétition (art. 201).
Il est illusoire d'affirmer d'un côté que le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif (art. 128) et d'habiliter de l'autre ces deux pouvoirs à désigner les membres du pouvoir judiciaire.
C'est le cas par exemple de la Cour constitutionnelle, dont trois membres sont désignés par la Conférence fédérale, quatre par le Conseil supérieur de la magistrature présidés par le chef de l'État, deux par le Premier ministre et trois par chacune des Chambres du Congrès (art. 134).
Pourquoi ne pas opter pour l'élection au suffrage universel direct ou indirect comme mode de désignation des quinze membres de la Cour constitutionnelle, en vue de les soumettre à la même légitimité populaire que le président de la République, les députés et les sénateurs ?
Plus étonnant encore, est la contradiction de l'article 96 alinéa 8 qui stipule que « Les mesures déclarées dérogatoires à la Constitution par la Cour constitutionnelle ne sont approuvées qu'à la majorité de deux tiers de chaque Chambre... » ; alors qu'en même temps, l'article 137 pose que « Tout acte déclaré non conforme à la Constitution est abrogé de plein droit ».
Le moins que l'on puisse souhaiter est que les mesures dérogatoires à la Constitution ne soient appliquées qu'à la suite d'une révision constitutionnelle. Dans cet ordre d'idées, le vote des deux Chambres, chacune à la majorité de deux tiers, constituerait une violation caractérisée de la Constitution.
Pourquoi ne s'est-on pas inspiré de l'expérience historique du Conseil de Sages, institution inventée jadis par les sociétés zaïroises plurales précoloniales et l'État multinational, en vue d'ériger la justice comme pouvoir indépendant et de consacrer son impartialité ?
Rappelons que pour garantir l'indépendance de la justice, les juges siégeant au Conseil de Sages devaient appartenir aux lignages et ethnies régnants, excluant ainsi tout chantage du pouvoir, le roi ou l'empereur étant désormais, « primus inter pares (3) ».
Cette précaution d'usage témoigne de la volonté des anciens de soumettre le pouvoir judiciaire à la même légitimité populaire que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, pour parler le langage d'aujourd'hui.
Dans ce même esprit, il est logique que la légitimité des anciens soit remplacée par la légitimité démocratique, se traduisant par l'élection au suffrage universel direct des quinze membres de la Cour constitutionnelle.
Une menace grave pèse désormais sur l'intégrité territoriale du pays, à cause du bouleversement de sa géopolitique interne.
Les constituants de la Conférence nationale souveraine ne semblent pas être conscients de la faute qu'ils viennent de commettre, en offrant la possibilité aux assemblées provinciales de créer de nouvelles provinces soit par agrégation, soit par désagrégation (art. 10).
Par-delà cette figure de style qui amuse tout le monde, force est de souligner qu'il s'agit, en toile de fond, d'une idée dangereuse et contraire à la culture politique négro-africaine : l'idée de purification ethnique subséquente à l'État national de type judéo-chrétien et indo-européen.
Sans prétendre que la purification ethnique soit le but recherché par les constituants, on est bien obligé de constater que telle en serait la conséquence car la division ou le regroupement des provinces correspond à la logique de l'État national, où chaque peuple ou ethnie a le droit à l'autodétermination, impliquant la possibilité pour lui de se doter d'un État propre, ou d'une province propre dans ce cas d'espèce.
Les enjeux d'un tel bouleversement rendent dérisoire le critère de viabilité économique d'une province, face aux déchaînements passionnels des revendications sécessionnistes irrédentistes servant de fond de commerce aux politiciens véreux qui serpentent les allées du pouvoir depuis belle lurette déjà, alors que leur obscurantisme a failli, à jamais, faire disloquer ce pays dès le lendemain de l'indépendance, le 30 juin 1960.
En d'autre termes, la condition territoriale et démographique minimale de (50 000 km2 et de 800 000 habitants) constitue une fuite en avant car, l'histoire politique du Zaïre est là pour rappeler s'il en était besoin les conséquences néfastes de la même logique, lors de la mise en oeuvre de la réforme constitutionnelle de 1964 créant les vingt deux provinces, avait mis le pays à feu et à sang.
Ni la demande formulée par les assemblées provinciales intéressées, ni l'accord des populations consultées par référendum ne constituent un obstacle infranchissable à la réalisation des desseins funestes (art. 10).
Sans nul doute, nombre de constituants ont été victimes de leur ignorance. À l'instar du MPR, parti-État, ils ne savent pas que sociologiquement, le Zaïre est un État plural ou multinational, tel qu'il fut construit par les sociétés plurales précoloniales en vue de fédérer les peuples, les langues, les religions, les cultures, les terroirs, à l'image du Royaume du Kongo, des Empires du Mali, du Ghana, d'Éthiopie etc.
Chemin faisant, ils ne savent pas qu'au Zaïre, comme ailleurs en Afrique noire, les sociétés plurales d'hier et celles d'aujourd'hui font du respect de la diversité la condition sine qua non de la volonté de vivre ensemble, dont le corollaire est le sacro-saint principe du droit à la différence, pour utiliser le langage d'aujourd'hui.
Autrement dit, toute tentative de création des provinces fondée sur le principe d'homogénéisation ou d'assimilation forcée des populations comme instrument de négation du droit à la différence fabriqué par l'État national occidental déboucherait sur un bain de sang effroyable.
La suppression des articles 9 et 10 ne remettrait en cause, ni l'autonomie des provinces, ni leur personnalité juridique, ni la répartition des compétences entre elles et l'État fédéral.
Cet acquis de la Conférence nationale souveraine devrait être sauvegardé, en faisant de la région le moteur du rassemblement et du dynamisme de tous les peuples qui la composent et lui donnent corps et signification, sans aucune discrimination (4).
En voulant faire les choses à moitié, les constituants de la Conférence nationale souveraine n'ont pas pris la mesure des limites de leur projet.
Puisque les députés représentent tous les citoyens de la République, sans distinction nationale ou ethnique, il serait logique parallèlement que les sénateurs représentent les peuples, les nations ou les ethnies ancrés dans les provinces susmentionnées.
Par conséquent, doivent être consacré le principe de la reconnaissance des peuples ou ethnies du Zaïre dans leur pluralité et créées les conditions de leur représentation démocratique, sans faux fuyants.
Sinon, la nouvelle République fédérale, comme la République du MPR, parti-État, risque de rester sans vie, une coquille vide.
En posant que la « forme républicaine et la forme fédérale ne peuvent faire l'objet d'aucune procédure de révision » (art. 202), les constituants de la Conférence nationale souveraine n'ont pas conscience du vent que brasse leur nouvelle mystification démocratique, sans que leur bonne foi ne soit en cause.
Deux causes peuvent justifier cette pétition de principe.
D'une part, la peur subséquente au traumatisme de près de 30 ans infligé aux Zaïrois par le pouvoir tyrannique du second régime et de son parti-État.
D'autre part, l'absence de visibilité théorique provoquée par la crise de la pensée, dont les causes réelles sont : la prostitution de l'intelligentsia zaïroise au MPR, parti-État, la déliquescence de la classe politique naissante au milieu des années 60 au profit du clientélisme politique et affairiste des années 70, le bannissement du débat d'idées sur tout projet de société démocratique, etc.
Ainsi aveuglés, les constituants ont été incapables de justifier une telle interdiction, la forme républicaine et fédérale de l'État zaïrois proposée ne présentant aucune innovation par rapport au modèle classique de l'État national occidental.
Autrement dit, cette pétition de principe exprime le lyrisme incantatoire de nouvelles élites importatrices et exportatrices de la fiction démocratique car elle ne permet pas de répondre avec exactitude aux interrogations fondamentales suivantes :
- quelle est la nature du nouvel État zaïrois ? S'agit-il d'un État national ou d'un État multinational ?
- quelle est la nature de la nouvelle société civile zaïroise ? S'agit-il d'une société civile unifiée ou d'une société civile diversifiée ?
- quel est le projet démocratique porté par le nouvel État et la nouvelle société civile ? S'agit-il d'un projet de société démocratique plural, s'inspirant des outils démocratiques traditionnels, comme socle de la nouvelle modernité politique ? S'agit-il d'une nouvelle copie des institutions occidentales ?
Le fait même que ces questions n'aient pas figuré à l'ordre du jour de la Conférence nationale souveraine est éloquent. Il souligne, s'il en était besoin, le caractère folklorique de la forme républicaine et fédérale du nouvel État zaïrois, dont nul ne connaît les tenants et les aboutissants.
Il s'agit, sans nul doute, d'une pseudo-modernité politique, limitée à la faculté des élites importatrices de copier servilement les textes constitutionnels et les institutions correspondantes qui sont la trace d'un travail accompli sur eux-mêmes, en d'autres temps, par les peuples de l'Europe occidentale et de l'Amérique du nord.
La forme républicaine ainsi proclamée se limite au sens statique de la conception occidentale de l'État en tant que pouvoir lieu, où il est un champ clos des rivalités et des luttes pour la conquête et le partage des pouvoirs.
La République ne s'entend pas au sens dynamique de l'expression bantu de Ditunga, du verbe kutungunuja, qui veut dire : faire progresser les hommes et les femmes (bantu), les nations ou les ethnies (bisamba), vers la liberté (budikadidi), vers le bien-être moral (moyo), vers le bien-être matériel (bubanji), selon la sagesse luba du Kasaï/Zaïre (5).
Dans cette optique, ils auraient découvert un modèle étatique alternatif à l'État national occidental, conçu comme une construction sociale élargie, éveillée et solidaire, dont la vocation est de transformer l'agir public en « action collective », et le pouvoir en « pouvoir d'agir ensemble », afin que s'accomplisse, autant que faire se peut, le désir existentiel de chacun d'être « quelqu'un dans la vie ».
Ils auraient compris la superficialité du qualificatif fédéral, l'État plural ou multinational étant fondé sur le principe de l'unité dans la diversité, combinant les caractéristiques de l'État unitaire et de l'État fédéral, selon la typologie établie par la théorie politique classique.
En outre, ils se seraient rendus compte que l'État plural est une organisation politique de la société globale consacrant la dualité des pouvoirs : d'un côté le pouvoir de l'unité ou le pouvoir d'État (perché au sommet de l'État) ; et de l'autre, le pouvoir de la diversité ou le pouvoir local (situé à la base sociologique de l'État), l'un et l'autre ayant comme spécificités irréductibilité et autonomie.
Par ailleurs, lorsqu'on entend les protagonistes de ce pseudo-fédéralisme, on ne peut qu'être préoccupé par l'incohérence des arguments qu'ils avancent pour soutenir leur thèse.
D'une manière générale, c'est l'exploitation esclavagiste des ressources provinciales et la destruction des infrastructures coloniales y afférentes par la tyrannie postcoloniale qui constituent la source de cette revendication.
Cependant, si celle-ci est légitime, les voies et moyens de parvenir à la reconstruction des provinces ne le sont pas car les mêmes protagonistes postulent que les richesses de ces provinces soient réservées exclusivement à ces provinces et à leurs ressortissants.
Il s'agit là d'un cas flagrant d'idéologie nationaliste, contraire à l'idée fédéraliste de partage et de complémentarité entre les peuples, en vue de forger un destin commun.
Certes, les constituants de la Conférence nationale souveraine ont reconnu le pouvoir traditionnel, en prenant le soin de préciser qu'il est « dévolu conformément à la coutume locale. Tout chef coutumier désireux d'exercer un mandat public électif doit se soumettre à l'élection » (art. 161).
Cependant, il n'a pas été tiré les leçons positives de cette reconnaissance qui, soulignons le, est dans l'air du temps.
En effet, à la différence de l'État national européen, qui a fondé sa légitimité sur la destruction de la féodalité, l'État postcolonial africain n'a pas connu pareil destin.
En dépit des proclamations de foi nationalistes du parti unique, il n'a pu régler la conflictualité née de la présence, dans le même espace politique, de deux pouvoirs fondés sur deux légitimités distinctes : l'un de type africain et l'autre de type européen.
Le premier s'appuie sur la légitimité traditionnelle, tandis que le second revendique, sans succès à ce jour, la légitimité de type légal et rationnel.
Néanmoins, après plus de trente ans de survie artificiellement garantie par la compétition Est-Ouest, l'État postcolonial se délite au moment où, parallèlement, les ethnies ou nations, tenues en laisse jadis, montent en puissance partout.
Il va de soi, qu'à la suite de cette nouvelle rupture historique avec la tyrannie, les peuples ou nations ethniques soient placés au coeur du projet d'invention d'une nouvelle société civile démocratique.
En d'autres termes, au Zaïre comme ailleurs en Afrique noire, la démocratie se fera avec l'adhésion des nations ethniques ou ne se fera pas. C'est pour relever ce défi que nous avons stigmatisé le principe de la « républicanisation du pouvoir traditionnel ».
Dans cette nouvelle configuration historique, républicaniser le pouvoir traditionnel veut dire réconcilier ces deux pouvoirs, moyennant l'entrée de la République rénovée dans les traditions d'une part, et l'entrée des traditions réinventées dans la République nouvelle d'autre part.
Étant donné, par ailleurs, que le pouvoir traditionnel ne se limite pas à la personne des chefs dits coutumiers qui en exercent les prérogatives, la principale innovation consisterait à créer un droit politique collectif ou droit des peuples, complétant le principe individualiste « d'un homme un vote » et consacrant le principe « d'une communauté villageoise un vote ».
Partant de cette base, la participation des peuples à la définition des enjeux démocratiques et à la gestion de la chose publique impliquerait que ces derniers soient parties prenantes à la représentation nationale à tous les niveaux des assemblées élues.
Outre la dotation de la chefferie d'une personnalité juridique, il devrait être créé un double collège électoral.
Le premier serait réservé aux mandataires de chaque communauté villageoise, leur permettant de participer par un vote libre et démocratique à la désignation des représentants des ethnies, aussi bien dans les assemblées locales qu'au Sénat.
Le deuxième comprendrait les individus ou les citoyens de l'État, que l'obligation civique engage soit à titre individuel, soit sous le pavillon de partis politiques ou d'associations, en vue de désigner leurs représentants dans les assemblées locales et à l'Assemblée nationale.
Ainsi serait instauré le principe d'égalité entre les nations ou ethnies et les individus ou citoyens devant la loi.
La leçon pratique à tirer du principe de la républicanisation du pouvoir traditionnel serait la suivante :
Dorénavant, en distinguant nettement les élus représentant les ethnies ou les nations des élus représentant tous les citoyens de l'État, il serait possible de mettre hors état de nuire des politiciens véreux et antidémocratiques qui, n'ayant aucun mandat national-ethnique, commettent des forfaits dans la lutte pour le pouvoir et font porter un fardeau historique aux nations auxquelles ils appartiennent, sans aucune autre forme de procès, comme l'illustre parfaitement la tragédie rwandaise d'avril 1994 et les violences politiques au Shaba et au Kivu.
Si l'on veut éradiquer le tribalisme et ses conséquences nocives sur la vie publique, les ethnies où les nations doivent avoir leurs représentants locaux et nationaux, élus au suffrage universel indirect par elles.
Dès lors, le nouveau pacte démocratique serait institué entre le nouvel État et les nations, celles-ci recouvrant de ce fait le statut de communautés historiques. En contrepartie, le nouvel État se porterait garant de leurs droits, de leur intégrité et de leur sécurité.
CONCLUSION
En dépit de ces critiques, le projet constitutionnel va dans la bonne direction, celle des aspirations de la majorité des Zaïrois à plus de liberté, à plus de dignité humaine, à plus de responsabilité et à plus d'efficacité dans la gestion d'une chose publique désormais très proche des citoyens, grâce à l'existence de provinces autonomes, dotées des compétences et des moyens nécessaires.
Bien qu'il ne faille pas en rechercher l'originalité, il faut saluer le travail des constituants de la Conférence nationale, eu égard au contexte historique et intellectuel du Zaïre.
Sur le papier, l'articulation du fédéralisme et du régime parlementaire présente un équilibre des pouvoirs susceptible de créer les conditions de gouverner réellement et efficacement ce pays.
De nombreux contre-pouvoirs participent à cette fonction et seul l'usage dira si l'esprit des gouvernants est allé de pair avec l'esprit des constituants. Et si l'on compare ce projet constitutionnel aux autres constitutions des conférences nationales africaines, on peut noter qu'aucune n'a fait mieux en la matière.
En attendant, on ne peut s'empêcher de constater que ce projet constitutionnel comprend quelques vulnérabilités et notre souhait est que la période de transition précédant sa ratification par référendum soit mise à profit pour un débat public, intelligent et éclairant.
Sa finalité serait de contribuer, autant que faire se peut, à faire prendre conscience à la majorité des Zaïrois, et surtout aux politiciens, des dangers qui menaceraient le pays si certaines dispositions n'étaient pas améliorées ou supprimées.Parmi les dispositions à supprimer, sans qu'il soit porté atteinte au projet lui-même, il y a lieu de suggérer :
- les articles 9 et 10 concernant la multiplication des provinces par désagrégation ou par agrégation ;
- l'élection du président de la République au suffrage universel direct et secret (art. 104) ;
- la prérogative accordée au chef de l'État pour révoquer les membres de la Cour constitutionnelle ;
- la prérogative accordée aux deux Chambres pour violer la Constitution en adoptant à la majorité de 2/3, des mesures jugées dérogatoires à la Constitution par la Cour constitutionnelle (l'art. 96.al. 7). Il faudrait impérativement s'en tenir à l'esprit de l'article 137, sauf dans le cas où intervient préalablement la révision constitutionnelle.
Parmi celles à modifier, on peut signaler l'article 134, afin que le mode de désignation des membres de la Cour constitutionnelle soit l'élection. Celle-ci pourrait se faire soit au suffrage universel direct, soit au suffrage universel indirect. Dans ce second cas, le corps judiciaire et les auxiliaires de justice devraient être les seuls habilités à le faire. On maintiendrait la disposition selon laquelle le mandat des juges de la Cour constitutionnelle, qui est de 9 ans, peut être renouvelable une fois.
Par contre, si la nomination était maintenue, le principe de l'inamovibilité des membres de la Cour constitutionnelle devrait être consacré.
Certes, la violation caractérisée des textes constitutionnels de transition et autres accords politiques dûment signés durant ces cinq dernières années prouve, s'il en était besoin, combien la prégnance de la culture du parti unique et l'expérience tyrannique ont la vie dure.
Toutefois, étant donné que dans ce pays, rien ne sera plus comme avant, il n'est pas interdit d'espérer. Il faut partir de l'idée que la culture démocratique ne s'acquiert qu'à l'usage ou à la pratique d'une part, et que les nouvelles générations de Zaïrois, plus instruites, sauront mieux prendre leur destin en main que nombre de politiciens incultes d'aujourd'hui.
1 GODÉ (Iwele), Mgr Monsengwo acteur et témoin
de l'histoire, Louvain-la-Neuve,
Duculot, 1995, p. 211-218.
2 « La Constitution de Luluabourg, mémoire
explicatif », Moniteur congolais,
n° spécial du 5 octobre 1965, p. 52.
3 TSHIYEMBÉ (Mwayila), État et société en
Afrique : construction étatique et désintégration sociale.
Essai sur une théorie sociologique de fondation de l'État plural en Afrique noire,
Thèse science politique, Université Nancy II, 22 juin 1995.
4 TSHIYEMBÉ (Mwayila) et BUKASA (Mayela), Invention
de l'État de droit et de projet de société
démocratique en Afrique : le cas du Zaïre, Paris, Diane de Selliers Éditeur,
1992.
5 Mgr E. KABONGO et M. BILOLO, Conception
bantu de l'autorité, Munich/Kinshasa,
Publications universitaires africaines, 1994.